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新电改的四大特征和五大挑战
点击次数:  更新时间:2015-12-07 11:34:33  【打印此页】  【关闭

一、向改革要红利

十八大以来,我国的经济和社会发展进入了新阶段。新时期挑战和机遇并存。一方面,改革和开放的红利中较为容易的部分已经实现,改革进入了深水区。另一方面更要看到,中国经济社会发展的潜力巨大,前景光明,有大量的红利有待进一步挖掘。这样的背景下,需要大无畏的精神,以强有力甚至是革命性的手段来突破各种阻碍,挖掘生产力的潜力,以改革来实现红利。

能源领域以其面临的挑战以及巨大的潜在红利,在十八大之后被党中央、国务院和人民寄予厚望。近年来,我国成为世界第一大能源消费大国,能源可持续发展正面临巨大挑战:一是需求旺盛,供给压力巨大。在经济大幅增长、能耗水平已经较高的情况下,我国本身的能源供给增长速度落后于能源需求增长速度,油气资源尤其明显。二是经济结构较重,第二产业仍然是国民经济核心,尤其是其中的高耗能产业产能和能耗多年高居不下。三是能源生产、消费过程中利用的负外部性明显,能效和能源质量偏低等一系列因素造成了如环境污染等负外部性问题;以煤为主的能源供给结构又进一步恶化了污染问题。四是能源价格非市场化扭曲,受我国传统价格体制的影响,能源价格整体上无法体现能源生产与供应的全部成本,在一定程度上存在扭曲,且政府挑战能源价格的困难巨大。五是能源安全压力巨大,重要能源对外依存度逐年上升,应付价格冲击和数量冲击的工具匮乏,能力不强。

鉴于此,习近平总书记提出了“能源革命”战略,李克强总理也做出了重大部署,中央深改组推出的22号文也以电力产业为着眼点,率先拉开了能源改革的大幕。而能源革命的全面推进,将成为节约能源、改善能源结构、保护生态环境和应对气候变化的重要推动力,可以有效促进经济发展转向低碳方式转变,从而推进生态文明建设。

纵观能源消费、能源供给、能源技术和能源体制等四大方面的能源革命,我们认为,理顺能源价格形成机制、还原能源商品属性是核心要义。而从能源种类来看,电力是重要的能源品种之一,电力领域的问题也较为集中、更具代表性和急迫性,电力改革是整个能源改革的“杠杆改革”,是能源革命的突破口。在能源革命的大背景下,本轮电力改革将本着“能竞争的地方充分竞争,不宜竞争的部分有效监管”的原则,充分发挥市场在电力领域的基础性作用,辅之以强有力的政府监管之手,以改革实现电力领域潜在红利。(一)明确目标,聚焦三大改革红利

综合中央9号文和配套文件的内容,不难看出,此次改革的首要特征就是向改革要红利。具体说来,各项措施明确指向三大潜在红利:一是通过市场优胜劣汰,在发电侧优化电力生产结构,用高效率电厂替代低效率电厂;通过政府之手,进一步挖掘清洁能源的潜力。双管齐下,提高电力生产效率,降低煤炭消耗总量,减少电力生产过程中的污染。二是打破现行的“独买”和“独卖”模式,把电网“高速公路化”,对电网服务实行“成本加成”定价,同时对电力成本实行有效监管,以获取垄断效率提升的红利。三是在需求侧理顺价格体系,减少电力消费过程中的效率损失,并创造条件,接入更多的清洁电力,以实现消费革命的红利。

(二)落实十八大精神,以市场取向在发电侧和售电侧促进竞争

发电侧是一个可以竞争的、市场应该起到优胜劣汰作用的领域。现实的情况是各个企业发电的小时数由政府来决定。煤耗低、效率高的机组发电小时数甚至低于煤耗高、效率低的小机组。效率高的机组不能多发电,甚至存在小时数倒挂的情况。这里显然存在巨大的改进空间。有研究表明,若有市场自作用,效率高的机组就会代替效率低的机组,维持现有的负荷不变,少消耗的标煤数将以亿吨计。因此,推进发电侧的市场化建设是整个电改的重中之重,是主要红利的所在。

与此同时,理论和国际经验都表明,传统上由电网独家经营的售电侧也是可以竞争的。售电侧的竞争会使得价格起作用,更多的可再生能源得以接入,电力需求可以在时间上和空间上得到更合理的安排,不仅能提升需求侧的效率,对发电侧的效率提升也有重要的作用。配套文件的核心内容就是落实十八大让市场起决定性作用的精神,把过去电力产业的“电网企业独买、独卖、政府定价”,改革为“多买多卖、市场定价”,还原电力的商品属性。本轮电改在市场化方面的举措有:

1、配套文件的多个部分都是围绕确立市场竞争的主体,即电力的买家和卖家,为电力的买和卖创造条件。

在配套文件二《关于推进电力市场建设的实施意见》的第一部分“总体要求和实施路径”中提出“遵循市场经济基本规律和电力工业运行客观规律”、“引入市场竞争、打破市场壁垒、无歧视开放电网”、“逐步建立以中长期交易规避风险,以现货市场发现价格,交易品种齐全、功能完善的电力市场。在全国范围内逐步形成竞争充分、开放有序、健康发展的市场体系”。

在配套文件四《关于有序放开发用电计划的实施意见》的“总体思路和主要原则”中提到“在保证电力供需平衡、保障社会秩序的前提下,实现电力电量平衡从以计划手段为主平稳过渡到以市场手段为主,并促进节能减排”。

在配套文件五《关于推进售电侧改革的实施意见》的“指导思想”中提到“向社会资本开放售电业务,多途径培育售电侧市场竞争主体,有利于更多的用户拥有选择权,提升售电服务质量和用户用能水平”。在“基本原则”中提到“坚持市场方向。通过逐步放开售电业务,进一步引入竞争,完善电力市场运行机制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,鼓励越来越多的市场主体参与售电市场”。

在配套文件六《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》的“基本原则”部分中提到“坚持公平竞争的原则。执行统一的产业政策和市场规则,推动自备电厂成为合格市场主体,公平参与市场交易”。